Euroopa statistikasüsteem läbis põhjaliku hindamise

30. juunil 2015 avaldas Eurostat raporti Eesti riikliku statistikasüsteemi vastavuse kohta Euroopa statistika tegevusjuhisele. Euroopa riikide statistikasüsteeme hinnanud meeskondade juht Priit Potisepp selgitab, miks on selline hindamine oluline ja millised olid Eesti hindamise tulemused. Tegevusjuhis ja tema asjakohasus Euroopa Liidus 15 põhimõttest ja ligi sajast detailsemast aspektist koosnev Euroopa statistika tegevusjuhis (alljärgnevalt „tegevusjuhis“) võeti vastu 2005. ja täiustati 2011. aastal. Dokumenti võib nimetada Euroopa Liidu riikliku statistika „piibliks“, mille põhimõtetele vastamine on usaldusväärsuse ja kõrge kvaliteedi kaudu eristumise eeldus. Tänapäeva infouputuses on see järjest olulisem, kuna poliitikate loomise ja tulemuslikkuse hindamiseks kasutatakse järjest enam faktimaterjali. Usaldusväärsed andmed ning professionaalne ja erapooletu analüüs on kaasaegsed tööriistad ühiskonna arengutahkude jälgimiseks. Tegevusjuhis on väga üldisel tasemel jaotatud kolmeks. Esimene osa käsitleb riigi statistikasüsteemi institutsionaalset kvaliteeti (sh erialane sõltumatus), teine protsesside ja kolmas toote kvaliteeti. Kreeka võlakriisi sellesuviste otsuste kaudu on mõistetav, kui aja- ja asjakohane on institutsionaalne kvaliteet. Eurotsooni poliitilise tipptaseme üks nõue finantseerimise jätkamiseks oli, et Kreeka statistikasüsteemi institutsionaalset korraldust tuleb tugevdada muutes statistikaseadust nii, et praegune erialastesse otsustesse poliitilise sekkumise võimalus oleks täielikult kõrvaldatud. Tegevusjuhisele vastavuse esimene hindamisring toimus aastatel 2006–2008 ning teine 2014‒2015. Miks on sellised hindamised vajalikud? Eelkõige seepärast, et süsteemi erinevaid osi (riikide statistikaasutusi) üheskoos kokku lepitud suunas arendada. Teiseks ka seepärast, et statistika kasutajatel ja ühiskonnal laiemalt on andmete kvaliteeti keeruline hinnata ja kontrollida. Otsustajad usaldavad statistikaametite, keskpankade ja teiste asutuste andmeid peaaegu pimesi, samas aga on riikide statistikasüsteemide ülesehitus, õiguslikud alused ning ka võimekus erinev. Laialt on teada juhtum, kus riikliku statistika andmete alusel langetati väär otsus võtta vastu üks EL liikmesriik eurot kasutavate riikide hulka. See juhtum on võimaldanud esitada küsimusi kogu Euroopa statistikasüsteemi usaldusväärsuse kohta ning nõudnud kogu süsteemilt nii sisemise kui ka välise kvaliteedikontrolli rakendamist. Teine hindamisring Seekord toimus hindamine kõikides riikides märksa ühtlustatumalt tänu eelnevalt põhjalikult ette valmistatud metoodikale ja ühtlustatud protsessile. Alustuseks hindasid statistikud end ise, seejärel uurisid süsteemivälised (kuid statistikakogemusega) sõltumatud eksperdid dokumente ja hindasid statistikaametites kohapeal tegevuspraktikat. Eksperdid ei tohtinud olla töötanud hinnatavas liikmesriigis viimase kahe aasta jooksul. Võimalikult laiapõhjalise pildi saamiseks küsitleti lisaks statistikutele veel nii peamisi andmete tarbijaid (riigi- ja erasektori esindajad, teadlased, meedia) kui ka andmeesitajaid. Peale kohapealset tööd koostasid hindajad raporti koos järelduste ja soovitustega, mille alusel on liikmesriigid kohustatud koostama tegevuskavad. Nende täitmist hakatakse regulaarselt kontrollima. Liikmesriigid said lisada raportisse oma eriarvamused, kuid hindajate järeldusi ja soovitusi need ei muutnud. Minu arvates paistavad eri riikide statistikaasutused järjest rohkem ühe perena. Pühendumus 15 aluspõhimõttele on üldiselt tugev, kuid statistikaametites ja ministeeriumites (paljudes riikides teevad riigistatistikat ka ministeeriumite allüksused, millest Eestis on hoidutud) on pilt erinev. Kümne aastaga on edasiminek olnud märgatav. Ühised poliitikad ja standardid sünnivad aeglaselt ja vaevaliselt, kuid on suures masinavärgis möödapääsmatud. Ohud järelduste tegemisel Lugedes raporteid (ka Eesti oma) võib jääda mulje, et seal on ainult probleemid ja hästi pole midagi. Asi on selles, et hindamisraport ei maini detailseid aspekte, mille osas liikmesriik vastab tegevusjuhisele. Hindamine oli auditi tüüpi, s.t keskendutakse probleemidele või parendamisvõimalustele. Välja tuli tuua ka märkimisväärsed uuenduslikud praktikad, mida saaks Euroopa teistes statistikaasutustes rakendada. Eestis ja teistes väikeriikides, kus enda võrdlemine teistega ja pingeread on tähtsad, varitseb järelduste/soovituste arvu võrdlemise oht. See varieerub liikmesriigiti 12-st 29-ni, pooltel riikidel on alla ja pooltel üle 23 soovituse. Hindamise käigus oli kohati tunda, et mõni riik püüdis veenda, et raporti projektis toodud soovitusi tuleks ühendada (et arv väiksem tuleks), kuigi algusest peale on rõhutatud, et hindamise eesmärk ei ole riikide statistikasüsteemide pingeridade koostamine. Sellel on kaks peamist põhjust: erinevad järeldused/soovitused on erineva kaaluga ning osa soovitusi tuleneb mittevastavusest nõuetele, samas kui teiste puhul on tegemist vaid vastavuse tugevdamisega. Eesti tulemus läbi teiste riikide hindajate pilgu Raportites on toodud ka tegevusjuhisele vastavuse üldhinnang. Üldjoontes võib Euroopa statistikasüsteemi kohta väita, et see on hea. 14 riigi tulemust on hinnatud kõrgeks, nende hulgas ka Eesti oma. Ka ülejäänud üldhinnangud kõlavad stiilis „enamjaolt vastav“ ühe keerulisema erandiga välja arvatud. Tähelepanu väärib, et Eesti ja Holland on ainsad riiklikud statistikasüsteemid, mille vastavus tegevusjuhisele on hinnatud väga kõrgeks, kui ressursside piisavuse probleem mõlemas riigis kõrvale jätta. Ka Prantsusmaa statistikaameti (INSEE) puhul on märgitud, et tase on väljapaistvalt tugev. Eestile antud hinnangut toetavad kolm täiendavat väidet. Esiteks märgib raport üldistades, et Eesti statistikaameti näitajad on nüüd head mitte üksnes teiste väiksemate statistikaametite, vaid kogu Euroopa statistikasüsteemi kontekstis. Teiseks rõhutatakse, et jätkuks 90-ndatele ja möödunud kümnendi algusaastate arengule on statistikaamet pärast esimest hindamist (2006. aasta novembris) läbi teinud muljetavaldava arengu. Kolmandaks, Eesti uus statistikaseadus (2010) sobib malliks teiste Euroopa riikide statistikaõiguse edasiarendamisel. Siiski, raport viitab ka probleemidele ja tagajärgedele, millest mõned kaalukamad on alljärgnevalt detailseid soovitusi summeerides välja toodud.

1. Eesti statistikaamet on teistega võrreldes suhteliselt väike ja selle juures veel mõjutatud nn negatiivsest mastaabiefektist (väikeses riigis on sama tootmisprogramm suhteliselt kulukam kui suures riigis). Spetsialistide palgad on avaliku teenistuse ühed madalamad. Voolavusnäitajad on kõrged ja professionaalsuse baas on ohus. Personalivoolavuse võib osalt panna ka väheste karjääriväljavaadete arvele. Ressursiprobleemide tõttu on mõned keskkonna- ja majandusstatistika EL nõuded täitmata.
2. Nii nagu ka mõnes teises riigis, on ka Eestis IT-funktsioonid koondatud selliselt, et üks üksus teenindab mitme asutuse infosüsteeme. Raport käsitleb statistikaameti ja rahandusministeeriumi infotehnoloogiakeskuse koostoime korraldust ja soovitab see üle vaadata.
3. Eestis on olukord, kus osa Euroopa statistikast (näiteks Tervise arengu instituudi tehtav) ei ole kajastatud riigi statistikaprogrammis ja vastav(ad) asutus(ed) ei ole seaduse ees riikliku statistika tegija(d) ega seotud tegevusjuhise põhimõtete ja nõuetega. Selline olukord on raportis hinnatud oluliseks puudujäägiks riigi statistikasüsteemi koordineerimise aspektist vaadatuna.
4. Nii nagu ka üheksa aastat tagasi, nägid hindajad arenguruumi kvaliteedijuhtimises, mis seisneb protsesside pidevas parendamises. Seekord soovitati pöörata tähelepanu andmetöötlusprotsessi süsteemsele jälgimisele ja dokumenteerimisele .

Kokkuvõte Kõik hinnatud riigid, ka need, kes said kõrge üldhinde, said hindajatelt hulga soovitusi. Euroopa statistikasüsteem tervikuna peab kiiresti muutuvas infomaailmas olema enda suhtes väga nõudlik, sest uutele vajadustele kohandutakse pigem aeglaselt. Uut uuringut valmistatakse vahel ette mitu aastat kuni tarbijad ootamisest väsivad. Mõningaid väga olulisi andmeid kogutakse iga 4‒5 aasta tagant vaatamata sellele, et vaadeldava nähtuse muutused on kiired. Kvaliteedi kindlustamise poliitikad ja praktikad on riigiti väga erinevad. Enamus statistikaasutusi seisab silmitsi vastuoluga ootuste ja ressursside vahel, eriti neis riikides, kus andmete olulisust vähem tähtsustatakse. Mis Eesti statistikuid puudutab, siis saavutatud tase kohustab Euroopa statistikasüsteemi edasisele arengule oma kogemustega aktiivselt kaasa aitama. Kõikide Euroopa riikide statistikasüsteemide hindamisraportid on avaldatud Eurostati kodulehel. Priit Potisepp, hindamismeeskondade juht Bulgaarias, Saksamaal, Liechtensteinis, Iirimaal ja Šveitsis